16/11/15   |   Dofinansowanie unijne

Wniosek o przyznanie dotacji unijnej a informacja publiczna

Zanim beneficjentowi przyznane zostaną środki finansowe na realizację zamierzonego przedsięwzięcia, musi on przebrnąć przez całą procedurę konkursową związaną z formalną i merytoryczną oceną jego projektu. W tym czasie instytucja przydzielająca środki unijne sprawdza wszystkie złożone dokumenty, z których najistotniejszy jest wniosek o dofinansowanie wraz z biznesplanem lub jego elementy.

Informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie często mają charakter danych kluczowych z punktu widzenia funkcjonowania podmiotu go składającego, szczególnie gdy jest przedsiębiorcą. W interesie przedsiębiorcy leży więc, aby dostęp do tych newralgicznych danych (bardzo często o dużej wartości gospodarczej, okupione wieloletnimi pracami czy też wymagające przeprowadzenia szeregu kosztownych badań) miała jak najmniejsza liczba osób, a przede wszystkim, aby nie dotarły do nich firmy konkurencyjne. Z jednej strony mamy więc podmiot, który ubiega się o dofinansowanie projektu ze środków europejskich, lecz oczekuje, że do założeń opracowanego przez niego przedsięwzięcia będzie miała dostęp niewielka liczba osób, z drugiej jednak strony przepisy ustanawiają zasadę jawności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi i zapewniają osobom zainteresowanym dostęp do informacji publicznej. Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej zostały, jak wiadomo, zaliczone do kategorii środków publicznych, a kwestia kto i ile otrzymał dofinansowania budzi duże zainteresowanie.

Niejednokrotnie wystąpić mogą więc wątpliwości, jakie informacje i dokumenty złożone w procesie ubiegania się o dotację unijną mogą zostać udostępnione, a które z nich podlegają ochronie?

Zanim postaramy się odpowiedzieć na to pytanie, należy wskazać, że podstawowe reguły w zakresie dostępu do informacji publicznej zawarte są w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która ustanawia niejako dwa etapy procesu badania konieczności udostępnienia danych. Pierwszym etapem będzie więc stwierdzenie, czy żądane informacje w ogóle stanowią informację publiczną. Jeżeli nie stanowią, to nie należy ich udostępniać, a jedynie trzeba poinformować wnioskodawcę, że dane, o udostępnienie których wnosił, nie są danymi publicznymi. Jeżeli natomiast będą one stanowiły informację publiczną, to należy przejść do drugiego etapu, w którym sprawdza się,  czy konkretne dane powinny zostać udostępnione, czy też występują negatywne przesłanki ich udostępnienia, w szczególności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochronę prywatności.

Wbrew pozorom odpowiedzi na pytanie, które dokumenty i informacje złożone w procesie ubiegania się o dotację z funduszy unijnych powinny zostać udostępnione, nie znajdziemy wczytując się w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, znajdującej zastosowanie do środków europejskich przyznawanych w perspektywie finansowej lat 2007-2013. Zgodnie z powyższym przepisem, wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie, oceniane w trakcie trwania konkursu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do momentu zawarcia wszystkich umów w ramach danego konkursu. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że z powyższego przepisu – a contrario – wynika obowiązek udostępnienia wszelkich dokumentów złożonych przez beneficjentów w trakcie ubiegania się o dofinansowanie, po zawarciu wszystkich umów o dofinansowanie.

Jednak interpretacja ww. przepisu w ten sposób, że po zawarciu wszystkich umów o dofinansowanie umożliwia ona całkowity i nieograniczony dostęp do dokumentacji konkursowej każdemu zainteresowanemu, jest błędna. W tym zakresie należy zgodzić z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. (I OSK 2799/13), w którym NSA wskazał, że dokumentacja dotycząca beneficjentów umów o dofinansowanie, po zawarciu tych umów jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim ma do niej zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jedynie w tej części, która stanowi informację publiczną. NSA uznał, że wniosek
o dofinansowanie, czy też jego załączniki, po podpisaniu wszystkich umów o dofinansowanie, nie nabierają automatycznie, bez względu na ich treść, cech informacji publicznej. Zdaniem NSA takie rozumienie art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłoby spowodować otwarcie każdemu drogi do uzyskania różnorakich wrażliwych informacji dotyczących działalności prowadzonej przez przedsiębiorców, którzy właściwie pozbawieni byliby jakiejkolwiek ochrony w tym zakresie.

Waga powyższego orzeczenia NSA wynika choćby z faktu, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w kwestii udostępniania wniosków o dofinansowanie projektów unijnych do tej pory nie była spójna i jednolita. W wielu orzeczeniach wydawanych w podobnych sprawach wskazywano bowiem, że wniosek o dofinansowanie, jako dokument prywatny w ogóle nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Które zatem informacje zawarte we wniosku będą informacją publiczną? Informacją taką będą z pewnością ogólne informacje o beneficjencie (np. nazwa firmy i adres siedziby), które i tak zawarte są w ogólnodostępnych rejestrach takich jak np. Rejestr Przedsiębiorców KRS czy też Centralna ewidencja i informacja o działalności gospodarczej. Informacją taką będą również dane dotyczące tytułu projektu, jego ogólnych założeń czy też przyznanych kwot dofinansowania. Natomiast informacją publiczną nie będą wszelkie informacje dotyczące szczegółowej charakterystyki przedsiębiorstwa czy też jego analizy finansowej, opisu zastosowanych technologii albo innowacji. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wskazanego wyroku, informacje dotyczące pomysłów biznesowych beneficjenta, jego sytuacji finansowej czy też ponoszonych kosztów nie stanowią informacji publicznej.

Każdy przypadek rozpatrywany musi być indywidualnie i w każdej konkretnej sytuacji instytucja będąca w posiadaniu dokumentacji konkursowej musi obiektywnie ocenić, jakie informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a które tą informacją nie są. Należy pamiętać również o tym, że przedsiębiorca startujący w danym konkursie ma prawo uprzedniego zastrzeżenia informacji poufnych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. takich które są informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa lub innymi posiadającymi wartość gospodarczą. Instytucja odpowiedzialna za przyznawanie środków nie jest jednak bezwzględnie związana takim zastrzeżeniem i każdorazowo samodzielnie musi ocenić, w pierwszej kolejności – co stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a następnie – czy prawo do udostępnienia informacji publicznej nie podlega ograniczeniu, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochronę prywatności.

W przypadku wniosku o dofinansowanie może się pojawić problem, w jaki sposób udostępnić informację. Może się bowiem zdarzyć, że niektóre strony czy fragmenty stron wniosku nie będą stanowić informacji publicznej lub stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W takim przypadku nie można udostępnić całego wniosku do wglądu, gdyż niektóre informacje musiałyby zostać w jakiś sposób wyłączone lub zamaskowane. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w art. 14 wskazują, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne nie umożliwiają udostępnienia informacji w ten sposób i w tej formie. Także w tym zakresie odpowiedzi dostarcza  NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., w którym wskazano, że należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Dlatego też w przypadku braku możliwości udostępnienia do wglądu samego wniosku o dofinansowanie, dopuszczalne byłoby udostępnienie takiej informacji w postaci pisma sporządzonego przez instytucję udostepniającą, na które niejako przeniesiona byłaby treść informacji podlegających udostępnieniu. Instytucja zobowiązana jest udostępnić treść informacji, nie zaś sam jej nośnik, czyli wniosek.

Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawodawca przewidział wydanie decyzji. Tak więc, jeżeli instytucja uzna, że żądane informacje są informacją publiczną, lecz nie mogą zostać udostępnione z uwagi na wspomnianą tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność osoby fizycznej, to instytucja zobowiązana jest do wydania decyzji odmownej, od której wnioskodawca może się odwołać, a w dalszej kolejności wnieść skargę do sądu administracyjnego. Natomiast jeżeli informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie w ocenie instytucji w ogóle nie stanowią informacji publicznej, to decyzja odmowna nie jest wydawana, a wnioskodawcę należy jedynie poinformować o braku możliwości udostępnienia żądanych danych.

Na marginesie wskazać należy, że bardzo podobny przepis dotyczący tego, czy dokumenty i wnioski stanowią informację publiczną, znalazł się w nowej ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z tą różnicą, że nowa ustawa wyłącza możliwość udostępniania informacji i dokumentów nie do momentu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie, a do momentu rozstrzygnięcia konkursu, skraca więc nieco powyższy okres.

radca prawny Maja Pietkiewicz

aplikant radcowski Piotr Jaros